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谢明菊:基层普查人员对“四经普”的几点期盼
来源:普查中心   时间:2018-07-18 08:54
    经济普查是我国目前三大普查之一。第四次全国经济普查将在二十一个月后的2019年1月1日正式入户登记。如何确保“四经普”取得成功,“四经普”的成果是否能成为全国统计人献给中华人民共和国建国七十周年的厚礼,不仅是国务院和国家统计局面临的重大挑战,也是地方各级政府及统计部门面临的艰巨任务!

  身为一名基层政府统计部门的老同志,三十多年来,曾参与过本地区十几次普查,切身感受到每一次普查的不易与艰辛。为此,在反思亲身经历的多次普查过程中存在的问题之后,对“四经普”谈几点期盼:

  期盼一:对各项筹备工作应有强烈的紧迫感

  虽然眼下离“四经普”正式入户登记还有21个月,看似相对漫长,其实不然。回顾以往的历次普查,不难发现都存在一个通病:前松后紧!以最近的两次普查为例,均存在这个问题。2011年12月23日召开的2012年全国统计工作会议上,时任国家统计局局长马建堂在大会报告中就提出“认真筹备第三次全国经济普查,要尽快提出第三次全国经济普查方案,启动各项普查准备工作”。然而,经过18个月的设计,普查方案才于2013年7月初下发到各地市;而第三次全国农业普查方案于2016年8月初下发,距离2015年全国统计工作会议提出“全面启动第三次全国农业普查准备工作”的时间是19个月。如此漫长的方案设计及其它准备时间,从理论上来说,应该是非常充足了。然而,令基层统计人员费解的是,下发的普查方案包括指标设置、数据采集及审核、数据上报平台支撑等各项配套工作却依然存在诸多有待完善,有待周密,有待强化之处。

  今年,虽然在媒体上没有查询到国家统计局宁吉喆局长在2017年全国统计工作会议上所作报告的全文,无从知晓宁局长是否提出“全面启动第四次全国经济普查各项准备工作”,但从国家统计局3月16日的在西安召开的“第四次全国经济普查筹备研讨会”的情况来看,“四经普”准备工作在国家层级已经启动,这是一个令基层统计人员感到十分欣慰的信息。我们所期盼的是“四经普”不再重蹈以往普查筹备工作“前松后紧”的覆辙,各步骤,各环节都牢固树立紧迫感,确保各项准备工作扎实有效推进。

  期盼二:普查方案周密科学、简明易行

  《全国经济普查条例》第一章第二条规定“经济普查的目的,是为了全面掌握我国第二产业、第三产业的发展规模、结构和效益等情况,建立健全基本单位名录库及其数据库系统,为研究制定国民经济和社会发展规划,提高决策和管理水平奠定基础。”这就表明了经济普查是一项行业跨度大,单位规模悬殊,经济类型复杂,经济活动形式千差万别的大规模全面调查,要花费大致三个月的入户登记时间在全国取得真实可信的普查数据,就应该有一套周密完整,科学合理的普查方案。通俗地讲,普查方案既要“接天线”——满足从中央到地方各级宏观决策者指导社会经济发展的需要;又要“接地线”——满足基层统计部门组织实施和广大普查人员入户登记时的简捷高效。鉴于此,普查方案设计人员在着手方案设计的同时,扎扎实实地做好与此相关的各项基础工作就显得十分重要。

  一、普查对象的分类

  要确保普查登记的不重不漏,首先有必要对普查对象依据一定的特征进行分门别类,站在基层普查人员的角度,宜按照由大到小、由易到难进行全面梳理,通俗的说法就是“抓住浮头鱼,再捞沉底虾”,以确认普查对象的身份。

  所谓“浮头鱼”,就是在普查对象中,接受日常统计调查较多,行政管理有序,行业监督到位的各类单位,可标记为I类单位。这部分单位的特点是单个体量大,结构清晰,内部管理相对严密,各项基础资料翔实。主要包括以下几个部分:

  (一)进入政府统计部门“一套表”联网直报的单位(即“四上”单位);

  (二)各级财政供养单位,包括全额和差额拨款单位;以及接受各级财政专项补贴的单位;

  (三)中央及地方各级政府举办的国有企业(含控股、参股)单位;

  (四)教育、卫生、文化等系统的企事业单位;

  (五)金融、保险、交通等行业非国有企业单位;

  (六)以上未列出,但接受政府相关部门高度监管的各类单位。

  所谓“沉底虾”是由社会举办,单位经济规范相对较小,各级政府监管松散的单位和遍布城乡的个体经营户,这类单位可标记为Ⅱ类单位。这部分单位特点是单个体量小,行业结构复杂,分布范围极广,内部管理薄弱,基础资料缺乏。

  二、全面实施单位清查核实工作

  对普查单位的清查核实是普查登记的重要基础性工作,其目的是为普查登记提供全面、准确的经济普查名录库,实际上也就是遵循日常统计工作中“先有库、后有数”的原则开展普查。

  开展单位清查核实工作宜分两步进行:(一)各级政府部门中对相关行业的各类单位履行监管、许可、指导职能的部门(如工商、税务、质监、食药监、编制、民政、教育、卫生、国资、住建等等),可以将各自建立的名录库信息悉数提供给同级政府普查机构,各级普查机构在库与库之间全面排重后,即可下发基层普查机构按图索骥,进行清查核实;(二)由各县级普查机构组织下属街道、乡镇指导社区居委会和农村村委会对辖区内的单位进行“地毯式”清查,彻底摸清普查对象的底数。

  三、普查基层表及指标设计

  根据以上两类普查对象的特点,普查基层表和指标设置可以分别设计。大致可分为四种表式及相应指标。

  表式1、“一套表”联网直报的四上单位继续沿袭“三经普”的年报代普查即可;

  表式2、I类单位中除“一套表”联网直报单位外的其他法人单位普查表式及普查指标可参照“一套表”单位财务状况年报进行适当简化后予设计;

  表式3、Ⅱ类单位中除个体经营户外,可设计一张通用表,属性指标仅列单位名称、详细地址、单位负责人(法定代表人)、联系方式、经济类型、行业类别等即可;数量指标仅列营业收入、交纳税金、利润、年末固定资产(或全年租赁费用)、年末从业人员数、从业人员全年劳动报酬即可。

  表式4、个体经营户的普查表仅列工商登记名称(无证户填户主姓名),户主姓名、详细地址、行业类别、年平均从业人数。

  在以上表式中,表式3和表式4应切忌贪多求细,贪大求全,否则将适得其反,事倍功半。

  四、技术支撑必须强大有力

  第三次全国经济普查首次采用PDA(手持式式数据采集终端)进行入户登记,其初衷是希望通过PDA的定位功能确保普查员上门登记,通过实时登记并实时上传来保证数据的准确性与真实性.然而在实际应用过程中,却显现出一些问题,主要包括:

  (一)网络环境达不到需求。当前网络运营商有三个,即联通、移动、电信,每个运营商网络覆盖范围不同,但都存在覆盖死角。

  (二)定位系统达不到要求。定位精度较差,有时误差可达到数十米以上。

  (三)普查员的专业素质做不到现场准确填报数据。由于培训时间短,加之普查员素质参差不齐,而普查指标填报的专业水平要求较高,要求普查员在现场填报并上报的难度极大。

  鉴于上述不足,如果“四经普”依然运用PDA作为数据采集手段,就应该满足以下几个条件:①所选择的通信运营商的网络覆盖应做到“零死角”;②定位精度应大幅度提高,力争控制在最小距离;③数据传输通道必须足够宽敞,以避免普查数据上报高峰时的拥堵;④PDA所采集的指标数量必须尽最大可能精简,力求入户登记时准确、快捷。

  在确定基层单位普查表和数据采集手段的同时,恳请国家经普办一定花大力气做好数据处理和审核程序的设计。在以往的所有普查中,数据处理程序必定要等到临近入户登记才正式下发,待入户登记开始上报数据时,才发现所设计的程序漏洞无数,于是开始无休无止地打补丁,有时两三天一堆补丁,有时一天两三堆补丁。这个问题多少年来一直令基层普查机构及普查人员痛苦不已,既影响了工作,又影响了普查人员的情绪,确实到了非解决不可的地步。

  五、试点工作应该是检验普查方案可行性的唯一手段

  我国历次大型普查在国家层面都开展过试点,然而试点效果究竟如何,由于不是亲身经历者,故不得而知。但从每次普查所下发的最终方案的实施效果看来,基层普查人员对国家层面开展的试点有一种当成应景之作的感觉。

  从理论上说,普查试点的目的是验证普查方案的科学性、可行性的手段。根据试点的这一特性,国家层面的试点应该坚持“区域代表性强,微观仿真度高”的原则。

  所谓区域代表性强,就是要将经过各层级反复论证后的普查方案布置到一定数量(不是1-2个)的省份开展试点。试点省份的选取应按照经济发达程度,并结合地理区位差异进行。从目前我国经济现状来看,其发达程度可大致分为:东南沿海经济发达地区,中部经济崛起地区,西部经济欠发达地区和东北经济振兴地区。在这些地区中,每个地区应选取不少于两省份试点,才能基本满足“区域代表性强”的要求。由于我国地域广阔,经纬跨度大,基层普查人员入户登记时,有的地区风和日丽,而有的地区则千里冰封,如果在试点地域选择上没有足够的代表性,试点过程中发现不了带有地域特点的困难和问题,那正式普查方案出台后就会给相当一部分地区基层普查人员在执行方案时带来极大的困难。

  所谓微观仿真度高,一是在试点省份确定之后,各省宜选取一个城区的一个街道和一个县(市)的一个乡(镇)作为试点的基层对象(所选取街道和乡镇统计基础工作应该相对薄弱),按照正式普查的各项流程全面实施;二是试点时间宜以正式普查登记时间为准,即2018年1月1日作为试点登记首日,以便观察普查方案在不同地域环境中实施的真实效果;三是被抽中试点的街道和乡镇应在试点前一个月即完成对辖区内的全部二、三产业单位及个体户的清查;四是基层普查数据采集的设备选用、后台设计、信息传输等环节一律按正式普查准备和操作;五是各试点省、县市区、街道和乡镇最终应形成规范化的试点结果报告,作为修订正式普查方案的依据。

  期盼三:国家及地方各部门更多承担“四经普”工作任务

  《全国经济普查条例》第一章第三条规定“经济普查工作按照全国统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与的原则组织实施。”作为基层普查人员,对于国家层级在分工协作上执行是否到位不清楚,故不能妄议;但从地方各级来看,执行情况很不理想,基本上是统计部门在单打独斗。

  为了确保“四经普”的全面成功,在普查实施过程,就应该真正形成“上下齐心协力,条块通力合作”的局面,尤其是国家层面各部门不仅要全力支持、配合普查工作,还应当带头承担相应的普查任务。

  从目前我国各级政府管理体制来看,各部门对下级或行业的管理大致可分为两类,在经济普查中应分别承担相应的任务。

  (一)垂直监督管理(包括中央垂直、省垂直)部门,如“一行三会”,国税、烟草、交通部门的铁路和民航等部门及所属单位在“四经普”中可采取由国家经普办直接布表的方式进行普查,只是普查数据由国家各部门反馈给地方时应能够满足省、市、县各级统计部门GDP核算的需求。

  (二)行业指导管理部门,如国资、教育、卫生、财政等。这些部门可在国家经普办指导下,以正式文件的形式要求地方各级下属部门向同级普查机构提供本系统的单位名录以及如何全力支持、密切配合当地普查机构开展普查工作的具体要求。以财政部门为例,可由国家财政部印发正式文件,对地方财政部门提出具体要求。如:凡全额拨款的单位由财政部门统一填报普查表;差额拨款和专项补贴的单位由财政部门向同级普查机构提供单位名录作为普查依据。

  期盼四:建立一支高效可持续的基层普查员队伍

  历次普查的基层普查员队伍基本上是由县(市)区统计局业务人员及乡镇街道相关工作人员为普查指导员,城市社区居委会和农村村委会人员为普查员(普查登记工作量大的地方一般会在辖区中小学或企业抽调人员)组成,这一模式虽有利于降低县级普查工作成本,但也存在几个明显的问题:①普查指导员难以指导到位。各县级统计局除为数不多的几个专职负责普查工作的同志外,其他同志在担任普查指导员的同时均承担了除普查以外的业务工作,时间精力都无法专注普查;而乡镇街道安排担任普查指导员的同志,大多数从未接触过统计工作,更别说普查。②普查员的诸多要素难以保证对普查工作的胜任。一个社区或村就是一个小型社会,对于社区居委会和村委会人员来说,经济普查只是他们日常事务中的一项而已,这就决定了他们不可能把全部的时间和精神投入到普查工作中去,更何况随着普查登记手段的改进,PDA的应用,使得他们中的相当一部分同志由于年龄、知识结构等方面的制约而无法适应普查登记工作。③现有模式无法形成与普查数据质量挂钩的激励机制。以往普查指导员和普查员,绝大多数是体制内人员,普查数据质量的好坏与他们的职级变动、个人收入并没有实质性联系,这就在客观上造成了统计部门对普查结果是否全面、真实无法评估的状况。

  基于以上因素,站在基层统计部门的角度,有必要建立一支高效可持续的普查员队伍。对此,我市个别县级统计部门在“三经普”和“三农普”中进行了有益的尝试,其基本做法就是在辖区内高校中物色热心社会活动的教师作为召集人,由他去发动一批愿意参与社会实践,且社会责任心强,能吃苦耐劳的教师、学生分别担任普查指导员和普查员,在与劳务派遣机构签订相关劳务合同后,经过普查业务培训考核合格,即承担入户登记工作。

  笔者认为,各地高校学生(重点是大四学生)以及已毕业尚未就业的大学生、无固定职业人员参加经济普查(包括以后各类普查)工作应成为组建新型普查员队伍的一个方向,但对于选聘对象必须做到几点:一是必须实行劳务派遣,参加相关人身保险;二是具有较强的社会责任感,对社会实践兴趣浓厚;三是身体素质及心理素质较好,能吃苦耐劳;四是要具有高度的法律意识和保密意识,不能泄露普查对象的隐私;五是各级劳动人事部门对参加过普查的大学生及社会人员建立就业经历备案制度,为他们日后正式就业提供相应的服务。

  期盼五:实行事中巡查与事后抽查相结合的质量监督制度

  就地方各级普查机构来说,在历次普查中为了保证数据质量,都采取了事中巡查与事后抽查相结合的办法,但效果总是不尽如人意。笔者经过反复分析、思考,其根本原因是国家层面重视程度存在提高的空间,监督方式还有改变的必要。如,以往国家普查办在数据质量控制方面实行的是“一锤子买卖”——全部数据上报并审核通过后的质量抽查,一旦发现带有普遍性的问题,已经无法大面积纠错。

  鉴于以上情况,如果国家普查办实行事中巡查与事后抽查相结合的质量监督办法,其结果必定会好于以往。具体做法可以是:由国家普查办将全国的省级单位按5个左右划分片区,每个片区设立一个巡查组,负责对该片区普查入户登记阶段的质量监督。巡查组在普查登记阶段对每个省的巡查不少于一次,发现问题较多的地区应该加大巡查力度。待普查数据全部上报后,再进行事后质量抽查,作出最终结论,为总结表彰提供依据。

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